עיקרי מדיניות הפנים של ההתחברות הישראלית 

מאת: עו"ד אילון ירדן
  
במהלך 66 השנים שחלפו מיום הקמת המדינה, עבר המשק הישראלי מהפכה רבתי, עם המעבר ממשק ריכוזי למשק חופשי. אם בראשית המדינה רווחה בישראל השקפה סוציאליסטית מובהקת, הרי שמאז שנות ה-80 עוברת היא תהליך מהיר של הפרטה. מבחינה זו אין ישראל שונה מרוב מדינות אירופה, שקָצוּ במעורבות-יתר של הממשלה בחיים הכלכליים. אם עד שנות ה-80 רווחה ההנחה שהשוק מועד לפורענות וכי על המדינה לתקן את פגמיו ואת עוולותיו – הרי שמאז התהפכו היוצרות: הנחת היסוד של הסדר הנוכחי היא, שדווקא המדינה והממשל הם המועדים לפורענות – וכי השוק יעיל ורציונלי יותר. 
המעבר החד מסוציאליזם לקפיטליזם התרחש ללא דיון עומק כלשהו, למרות כשלי השוק המובנים בקפיטליזם, ולמרות פגיעתו בערכים חברתיים מתחרים, שצדק חלוקתי הוא הבולט שבהם. אם בראשית שנות קיומה הייתה החברה הישראלית מהשוויוניוֹת שבחברות המערביות – הרי שהיום נמצאת היא בתחתית הרשימה, כשהפערים החברתיים רק הולכים ומתרחבים. ההתחברות הישראלית מציעה דרכים להתמודד עם חולָיֶיה של החברה הישראלית על ידי נקיטת הצעדים הבאים: 

א. דיור בר השגה לכולם;

ב. פיקוח ציבורי על השווקים השונים לפי אופיים; 

ג. הסרת חסמי שוק הגורמים לריכוזיות כלכלית;

ד. רפורמה במגזר הציבורי וצמצום פערי השכר שבו. 

 א. דיור בר השגה לכולם

בקיץ 2011 ניתנו לציבור הישראלי הבטחות בתחום הדיור, שעד היום לא מומשו. לא זו בלבד שמחירי הדירות לא ירדו, אלא שהם עלו בעשרות אחוזים. כתוצאה מכך, הדרך להשגת דירת מגורים הולכת ומתארכת. לנוכח מצב זה, יש מי שטוענים, כי הולכת ונוצרת בועה נדל"נית, העלולה להתפוצץ ולגרור עמה את המשק הישראלי כולו. כדי להצדיק עמדה זו, משווים המומחים את שוק הדיור הישראלי לשווקים דומים במדינות המערב, תוך התעלמות בוטה ממרכיביו הייחודיים.  לכן, המפתח לכול  פתרון בר-מימוש הוא ניתוח נכון של שוק הדיור הישראלי.  
שוק הדיור הישראלי מאופיין על ידי היצע קרקעות קטן, שרובן בבעלות המדינה (כ-93%) – ומנגד ביקוש גדול, הנגזר מהיות ישראל ארץ הגירה, שלה גידול אוכלוסייה טבעי גבוה בהרבה מזה של שאר מדינות המערב. היישוב בגבולות הקו הירוק לאחר מלחמת העצמאות מנה כ-600,000 יהודים, וכ-150,000 דוברי ערבית. מאז ועד היום גדלה האוכלוסייה הישראלית במאות אחוזים. קצב הבנייה למגורים אף פעם לא הדביק את קצב גידול האוכלוסייה, וכתוצאה מכך נוצרה מצוקת הדיור הנוכחית. מצוקה זו עלולה להחריף כתוצאה מגלי עליה נוספים כבר בעתיד הקרוב, בעיקר לנוכח  חוסר היציבות באוקראינה ובצרפת, ולשקיעתה היחסית של ארה"ב. 
מאז הקמתה ועד היום השתנתה מדיניות הבינוי של ישראל, מבלי לנהל כלל דיון ציבורי. עד שנות ה-80 נשלט שוק הדיור על ידי הממשלה, הגם שבצדה פעל שוק פרטי. ב-30 השנים האחרונות הלכה ופחתה מעורבות הממשלה בתחום הדיור, חרף הגידול העצום באוכלוסייתה באותה תקופה. כמו כן, הלכו ופחתו הקרקעות הזמינות לבנייה, בעיקר באזורי הביקוש לאורך מישור החוף. הציפייה, שכוחות השוק יתנו מענה לבעיות שנוצרו – התבדתה.  לנוכח כישלון השוק, שבה ועולה הקריאה להגברת מעורבות הממשלה בשוק הדיור. 
בהינתן כול אלה, נדרש להפוך את נושא הדיור לסוגיה מרכזית, שתוכרע על ידי הציבור הרחב – לא במשרדי ממשלה ובוועדות התכנון האזוריות. כול תוכנית שתועמד להכרעת הציבור, צריך שתכלול לא רק תיקונים בחוקי המס והתכנון – אלא גם שינויים מהותיים בתפישת המרחב של החברה הישראלית, שבה ימצא איזון בין הצרכים השונים שלה: מחד, הקצאת שטחים למגורים ולאזורי תעשייה ומסחר – ומאידך, הקצאת שטחים פתוחים לחקלאות ונופש. 

 

הנחות היסוד של מדיניות הבינוי המוצעת: 

(1)    משאבי הקרקע הזמינים לבנייה במישור החוף שבו מתגוררת עיקר האוכלוסייה היהודית, הולכים ומצטמצמים – ומכאן שהדרישה להמשיך בשיווק מסיבי של קרקעות באזור זה היא חסרת בסיס;
(2)    מישור החוף מפותח מאוד מבחינת התשתיות והתעסוקה – ומכאן יתרונו בהשוואה לחבליה ההרריים של הארץ ו/או למדברותיה;
(3)    רוב הקרקעות הזמינים לבנייה נמצאים בגליל ובנגב; הפיכתם לאזורי ביקוש מותנית בפיתוח תשתיות פיזיות חדשות (כבישים, מים, ביוב וכד'), כמו גם בפיתוח תשתיות תעסוקתיות חדשות;
(4)    קרקעות נוספים נמצאים בחבלי שומרון ויהודה, השנויים אומנם במחלוקת פוליטית, אך נהנים מתשתיות פיזיות בסטנדרטים גבוהים מאוד, כמו גם מאזורי תעשייה ומסחר מודרניים – ומכאן יכולתם לקלוט אוכלוסיה חדשה בעלויות נמוכות יחסית. 
 

א1. התחדשות המגזר העירוני 

(1) מאחר שהקרקעות הזמינים לבנייה באזורי הביקוש הולכים ופוחתים, יש לבסס את הרחבת שוק הדיור על הכפלת הבנייה בשטחי היישובים העירוניים, תוך שדרוג התשתיות הקיימות זה מכבר, על ידי התאמתן לתקנים הגבוהים הנדרשים כיום (להלן: חוק התחדשות עירונית). ההתחדשות העירונית יכול שתיעשה בשיטת "פינוי בינוי" ו/או בשיטת "שדרוג בינוי קיים" (תמ"א 38) ו/או שילוב שתי השיטות כאחת.
(2) התחדשות עירונית היא מהפכה בתחום שוק הדיור, באשר זו איננה רק תוספת בנייה למגורים – אלא גם תוספת בנייה של מבני ציבור כגון גני-ילדים, בתי ספר, מתנסים וכד'. לצורך כך יש להקים צוותי תכנון מיוחדים בוועדות התכנון העירוניות, שבהם יוכלו תושבי העיר להשתתף ובדרך זו להשפיע על עיצוב עירם. כמו כן יש לשלב בתכנון ההתחדשות העירונית את מיטב אנשי המקצוע, ולהקצות לצורך כך את המשאבים הכספיים  במסגרת תקציבים ייחודיים (תב"ר).
(3) התחדשות עירונית מותנית בהסרת חסמים בתחומי התכנון, המיסוי וזכויות הקניין. לפיכך מוצע כי יינקטו צעדים מתאימים להסרת החסמים המעכבים את יישום ההתחדשות העירונית, בכול אחת מהרשויות הנוגעות בדבר: רשויות התכנון, רשויות המיסוי ורשות מקרקעי ישראל.
(4) מוצע, כי עיקר תכנון אזורי ההתחדשות העירונית יעשה על ידי ועדות התכנון העירוניות  – לא על ידי הועדות התכנון האזוריות. כמו כן מוצע, כי בכול וועדת תכנון עירונית יוקם אגף שירכז את הפעילות הקשורה בהתחדשות העירונית, תוך ראייה כוללת של ביצועה. 
(5) מוצע, כי יוקם אגף מיוחד של רשות המיסים, שירכז את כול הפעילות הקשורה בהתחדשות העירונית, תוך ראייה כוללת של ביצועה. 
(6) חלק ניכר מהשטחים העירוניים המיועדים לביצוע ההתחדשות העירונית הם בבעלות רשות מקרקעי ישראל, כשלבעלי הדירות הנוכחיים זכויות חכירה בדרגות שונות של היוון – מצב המכביד על ביצוע פרויקטים של פינוי בינוי או שדרוג בניינים קיימים. לפיכך מוצע להעביר את הבעלות בקרקע לבעלי הדירות, מבלי לחייבם בתשלומים בשל כך. הפחתת מעורבות  רשות מנהל מקרקעי ישראל בביצוע ההתחדשות העירונית, עשויה להקל על ביצועה באופן ניכר. 
(7) רק לשוק הפרטי היכולת לבנות ביעילות, במהירות ותוך חסכון בעלויות. לפיכך מוצע כי ביצוע ההתחדשות העירונית ייעשה על ידי השוק הפרטי, שיהיה כפוף לתקרת רווח יזמי שתקבע בחוק, כדי להבטיח מחירי דיור נאותים. 
(8) מינוף הבנייה במסגרת ההתחדשות העירונית מצריך הקצאת מימון ייעודי, לצורך מתן ערבויות לקבלנים ומשכנתאות לרוכשים. לפיכך מוצע, כי מימון ייעודי זה יקבע בחוק, ויהיה חלק מתקציב המדינה. יחד עם זאת, רק לבנקים היכולת לממן פעילות עסקית ביעילות, במהירות ותוך חסכון בעלויות. לפיכך מוצע כי מימון  ביצוע ההתחדשות העירונית ייעשה על ידי השוק הפרטי, שיהיה כפוף לתקרת ריבית שתקבע בחוק, כדי להבטיח מחירי דיור נאותים. 
(9) מאחר שביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית מתבצע על קרקע בבעלות/חכירה משותפת של כלל דיירי הבניין הנוגעים בדבר, נדרשת היום הסכמה מצד כולם או רוב יחסי מוחלט שלהם. כדי להסיר חסם זה, יש לבצע את ההתחדשות העירונית באמצעות החוק – לא על ידי הסכמים בין בעלי הדירות ליזמים. בדרך זו ניתן יהיה לייתר את הצורך בהסכמת בעלי הדירות, בדומה לפרויקטים דומים שבוצעו מכוח החוק בעבר. 
(10) ההתחדשות העירונית אמורה לתת מענה לא רק לחסרי הדיור במצב הנוכחי, אלא גם לבעלי דיור שדירותיהם נבנו בשנותיה הראשונות של המדינה, הסובלים מהזנחה קשה. שדרוג התשתיות, כמו גם חיזוק הבניינים בפני רעידות אדמה, עשויים להקנות ערך מוסף גבוה מאוד לבעלי הדירות הללו – ובדרך זו לתת מרפא לאחד החוליים הקשים של החברה הישראלית. 
(11) ההתחדשות העירונית אמורה לתת מענה גם לצורכי דיור שיתעוררו עם חידוש גלי העלייה בשנים הקרובות. 
(12) ההתחדשות העירונית עשויה להזרים דם חדש לענף הבנייה השרוי בקיפאון בשנים האחרונות, ויחד עמו לעודד את הצמיחה של כלל המשק הישראלי. 
(13) התחדשות עירונית מחייבת התערבות שלטונית מקיפה בשוק הבנייה – התערבות המצריכה חקיקה הולמת. לפיכך מוצע, כי יחוקק חוק מיוחד שייקרא חוק ההתחדשות העירונית, שבאמצעותו יוסדר הנושא על כול היבטיו – התכנוניים, המיסויים, הקנייניים והביצועיים. במקביל יהיה צורך בתיקון חוקים מסוימים הקיימים כיום, המגבילים את ההתערבות בזכויות הקניין של הפרט (חוק יסוד כבוד האדם וכד'). במכלול השיקולים הקשורים בהתחדשות העירונית, יש לתת משקל רב לזכויותיהם של בעלי הדירות, שיבטיחו את רווחתם מחד, ואת שיתוף הפעולה מצדם, מאידך. 

 

א.2 התחדשות המגזר הכפרי

(1) התחדשות המגזר הכפרי אף היא עשויה לתרום להגדלת היצע הדיור, הגם שבשיעור נמוך בהרבה. המגזר הכפרי, היהודי והערבי כאחד, סובל מזה שנים רבות מקיפאון כמעט מוחלט, בעיקר כתוצאה מחסמים ממשלתיים ייחודיים לו. התחדשות המגזר הכפרי מצריכה אף היא נקיטת צעדים בתחומי התכנון, המיסוי והזכויות בקרקע – צעדים שאותם יהיה להסדיר בחוק מיוחד שייקרא התחדשות המגזר הכפרי.  
(2) עיקרי ההתחדשות במגזר הכפרי היהודי המוצעים הם: ריכוז התכנון בוועדות המקומיות, ריכוז הטיפול בנושא המיסוי באגף מיוחד, הסדרת הזכויות בקרקע של חברי הקיבוצים והמושבים, הקצאת קרקעות לצורכי תעשייה ומסחר, הפחתת מעורבות רשות מקרקעי ישראל . 
(3)  עיקרי ההתחדשות במגזר הכפרי הלא-יהודי אמורים להיות דומים לאלה של המגזר הכפרי היהודי, בכפוף לשינויים המחויבים ממבנה היישובים הללו. מאחר שבמגזר הלא-יהודי טושטשו עם השנים ההבדלים בין כפר לעיר, כשרבים מהכפרים במגזר זה הפכו ליישובים עירוניים, מוצע לקבוע מדיניות ייחודית למגזר זה, בעיקר על ידי הכנסת בנייה רוויה, במקום הבנייה צמודת הקרקע הנוהגת בהם עד היום. שינויים מבניים אלה עלולים להיתקל בהתנגדות מצד התושבים, ולכן יש למצוא דרך לשתפם בקבלת ההחלטות, ובלבד שישמרו האינטרסים הלאומיים של ישראל.  
(4) ההתחדשות במגזר הכפרי צריך שתיעשה תוך שמירה מרבית על הריאות הירוקות של מדינת ישראל, הנחוצות לחקלאות ונופש. 

א3. המשך תנופת הבנייה ביהודה ושומרון

שטחי יו"ש שנויים במחלוקת, ולכן משתייכים הם לתחום האפור שבין "פנים" ו"חוץ". לפי התכנית המוצעת כאן, יש להמשיך  ליישב באופםן הדרגתי את אזורי C ו-B, שבהם אוכלוסיה לא-יהודית דלילה יחסית. תוספת שטחים אלה עשויה לשחרר את הלחץ הקיים היום על אזורי הביקוש במישור החוף – ובדרך זו לסייע לא רק בפתרון מצוקת הדיור הנוכחית, אלא גם בזו העתידה לבוא, עם חידוש גלי העלייה בשנים הקרובות. הבנייה בשטחים אלה צריך שתיעשה תוך התחשבות מרבית בזכויותיהם של התושבים הלא-יהודיים, העשויים להימצא נשכרים כתוצאה מפיתוח האזור.

 

ב. פיקוח ציבורי על השווקים השונים לפי אופיים 

בתפישה הרווחת, נדרשים אנו לבחור בין כלכלה חופשית לבין כלכלה סוציאליסטית, מבלי להבחין באופים של השווקים השונים. כדי להבטיח כלכלה יעילה וצודקת כאחת, מוצע  להבחין בין 4 שווקים שונים, כשבכול אחד נדרש מינון שונה של פיקוח ציבורי:  
(א) שוק המוצרים ושירותים ("השוק הראלי")  – שוק זה צריך שיופעל על ידי השוק הפרטי, תוך צמצום ההתערבות הממשלתית  רק למקרים שבהם אין השוק מסוגל לתקן את עצמו בכוחות עצמו ("כשלי שוק יסודיים"); 
(ב)  שוק הבינוי והתשתיות – בשוק זה צריך שהתכנון והפיקוח ייעשו על ידי הרשויות, ואילו הבנייה ופיתוח התשתיות יבוצעו על ידי השוק הפרטי.  
(ג)  שוק ההון – שוק זה צריך שיופעל על ידי השוק הפרטי, תוך פיקוח צמוד של הרשויות השונות הנוגעות בדבר; 
(ד) שוק המחצבים והאנרגיה – שוק זה יש להלאים במלואו, כדי להבטיח עצמאות לאומית מחד, וצדק חלוקתי של המשאבים הלאומיים מאידך.  מוצע, כי במסגרת תקציב המדינה, יוקצע מימון ייעודי לצורך הפקת משאבי טבע אלה, שיהווה תחליף למימון הפרטי במצב הנוכחי.  
 
 

ג. הסרת חסמי שוק הגורמים לריכוזיות כלכלית

מאז הוחל בהפרטה גורפת של השווקים השונים, הועברו נכסי הציבור למספר קטן של ידיים ("הטיקונים"), שכתוצאה מכך הוחלפה הריכוזיות הממלכתית בריכוזיות קפיטליסטית, שאינה טובה ממנה בהרבה. הסיבה לכך היא, בעיקרה, שהמשק הישראלי קטן וסגור בהשוואה למשקים המובילים בעולם (ארה"ב, האיחוד האירופי, יפן, סין והודו). לפי התוכנית המוצעת, יש להמשיך במגמה להסרת חסמי יצוא ויבוא, כמו גם להמשיך בחקיקה אנטי-ריכוזית – כשבדרך זו תצומצם הריכוזיות במשק הישראלי. 

 

ד. רפורמה במגזר הציבורי וצמצום פערי השכר שבו 

המגזר הציבורי בישראל סובל מאותן מחלות המאפיינות את הביורוקרטיה בכול מדינות העולם, אך יש לו מספר מחלות ייחודיות משלו. מבין אלה, הבולטת ביותר היא השחיתות הציבורית, פרי החיבור בין הון ושלטון. הפרטת המשק הישראלי, לאחר שנים של שליטת הממשלה בחיי הכלכלה, יצרה זיקה הדוקה בין שלטון והון, שאין לה תקדים במדינות מתקדמות אחרות, שבהן לא קיים חיכוך כה רב בין שני התחומים הללו.  לא אחת נדמה, שאנשים הולכים אל הפוליטיקה, לא בכדי לתרום לציבור – אלא כדי לעשות מאוחר יותר לביתם, לאחר שיצרו את הקשרים המתאימים במסדרונות השלטון. מיגור השחיתות הציבורית הוא יעד ראשון במעלה, באשר קיומה הוא כסרטן בגוף האומה. הדרכים לכך הם, בין השאר: 

(1) תקופות צינון ארוכות, שבמהלכן יצטננו הקשרים שנרכשו במהלך הכהונה הציבורית; 
(2) איסור לכהן בתפקידים בכירים בתאגידים שהיו תחת בעל השררה הציבורית קודם שפרש ממנה; 
(3) החמרה במדיניות הענישה בשל עבירות מרמה והפרת אמונים וכד'.

מחלה אחרת היא גודל פערי השכר שבין העובדים שבתחתית הסולם, המקבלים שכר מינימום, לבין הבכירים שזוכים למשכורות עתק מבלי שיהיה לכך צידוק כלכלי כלשהו. מדינת ישראל התברכה במשאבי אנוש חסרי תקדים, בעיקר לאור מסורת הלמידה שאפיינה את העם היהודי לאורך כול הדורות ("תלמוד תורה כנגד הכול"). בשל קיומו של כוח  אדם משכיל זה, נוצר במשק הישראלי עודף של היצע על הביקוש למשרות הציבוריות – ומכאן היכולת להוריד את שכר הבכירים, הנגזר מעמדות כוח, בלי קשר לתפוקה ותרומה.  לפיכך מוצע, כי ייקבע "מקדם שכר", בהסכמים קיבוציים, או בחוק, שבו יקבע יחס סביר בין שכר הבכירים לשכר המינימום במגזר הציבורי. משכורות שוויוניות יותר במגזר הציבורי, עשויות לתרום לצמצום הפערים החברתיים בישראל, הגם שזו רק אחת מהדרכים לעשות כן.